贾康详解如何通过PPP化解地方政府债务压力

发布时间：2020-03-26 13:18:07 阅读：次来源：贡缎厂家

通过PPP化解地方政府债务，首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流量的项目；对于经济回报能力较弱的项目，政府应该提供灵活的政策和有力度的激励措施

财新《中国改革》特约作者贾康曾晓安孙洁

近年来，在应对全球金融危机的过程中，中国地方政府债务规模大幅度攀升。为防范地方财政风险，决策层已提出增加债务信息透明度、建立风险预警机制、以“阳光举债”机制规范政府融资行为、加强监督管理等对策。

除此之外，还有必要运用公私合作伙伴关系（PPP）的机制创新，针对适合项目选择性地适当降低地方政府债务规模，化解地方政府债务风险。这一转变所带来的机制创新，伴随着非政府资金对于地方政府债的替换，并不会减少基础设施的建设和公共服务的提供，还会产生若干正面效应。公私合作伙伴关系机制在治理地方政府债务方面的潜力可观。

PPP的概念及特征

财政部部长楼继伟在最近一次工作报告中指出，广义PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征。按广义概念，从管理角度看，PPP是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资盈利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大作用。

PPP具有三大特征，第一是伙伴关系，这是PPP最为首要的问题。政府购买商品和服务、给予授权、征收税费和收取罚款，这些事务的处理并不必然表明合作伙伴关系的真实存在和延续。比如，即使一个政府部门每天都从同一个餐饮企业订购三明治当午餐，也不能构成伙伴关系。PPP中民营部门与政府公共部门的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目目标一致。公共部门之所以和民营部门合作并形成伙伴关系，核心问题是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。民营部门是以此目标实现自身利益的追求，而公共部门则是以此目标实现公共福利和利益的追求。形成伙伴关系，首先要落实到项目目标一致之上。但这还不够，为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展，还需要伙伴之间相互为对方考虑问题，具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。

所以，第二个特征是利益共享。需明确的是，PPP中公共部门与民营部门并不是简单分享利润，还需要控制民营部门可能的高额利润，即不允许民营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的。如果双方想从中分享利润，其实是很容易的一件事，只要允许提高价格，就可以使利润大幅度提高。不过，这样做必然会带来社会公众的不满，甚至还可能会引起社会混乱。既然形式上不能与民营部门分享利润，那么，如何与民营部门实际地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一，如果没有利益共享，也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。

第三个特征是风险共担。伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制，利益与风险也有对应性，风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担，也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业，没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。

在PPP中，公共部门与民营部门合理分担风险的这一特征，是其区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。例如，政府采购过程，之所以还不能称为公私合作伙伴关系，是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系（PPP）中，公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是，在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中，如果因一般时间内车流量不够而导致民营部门达不到基本的预期收益，公共部门可以对其提供现金流量补贴，这种做法可以在“分担”框架下，有效控制民营部门因车流量不足而引起的经营风险。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域，却正是政府管理层“官僚主义低效风险”的易发领域。由此，风险得以规避。

如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。事实证明，追求整个项目风险最小化的管理模式，要比公、私双方各自追求风险最小化更能化解准公共产品供给领域的风险。所以，我们强调，PPP所带来的“一加一大于二”的机制效应，需要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。

中国地方政府债务的规模及构成

厘清地方政府债务的来源及不同用途，可以针对不同来源采用不同形式的PPP，以降低地方政府债务规模和化解地方政府债务风险。根据审计署最近公布的信息，以截至2013年6月底地方政府债务数据为基础，可对基本情况作如下分析。

1．债务规模结构。地方政府债务包括省、市、县、乡四级政府的债务。2013年6月底，地方债务总额为178909亿元，其中，负有偿还责任债务为：108859亿元，占60.85%；具有担保责任债务为：26656亿元，占14.90%；承担一定救助责任的债务为：43394亿元，占24.25%。

本文所讨论的借助PPP化解的地方政府债务，主要是指政府负有偿还责任的债务。后两类“或有债务”，即担保责任和承担一定救助责任的债务，不在本文讨论当中。因此，后文所称的中国地方政府债务，即指负有偿还责任的债务。

2．债务主体构成。各级政府负有偿还责任的债务为108859亿元，其中，省级为17781亿元，占16.3%；市级为48435亿元，占44.5%；县级为39574亿元，占36.4%；乡级为3070亿元，占2.8%。可以看出，市级政府举债最多，其次是县级政府，分别占44.5%和36.4%。形成这样局面的原因，主要是市县两级政府承担市政基础设施建设。

3．债务用途结构。当前，中国地方政府举债主要用于市政建设（37.5%）、土地收储（16.7%）、交通运输设施建设（13.8%）、保障性住房（6.8%）、教科文卫（4.8%）、农林水利建设（4.0%）、生态建设和环境保护（3.2%）。前三项较为集中，占全部债务的68%。

化减债务压力可选的PPP形式

基础设施形态一般表现为三种形式，一是已经建成的基础设施；二是需要改造和扩建的基础设施；三是新建基础设施。一般来讲，已有债务存量发生在已有基础设施项目上，而新债务是发生在将要建设或需要改造和扩建的基础设施项目。

从表一可以看出，针对不同形态的基础设施项目，可以选择不同的PPP模式，如果通过PPP化解债务，可能需要针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体运作模式。

1．现有基础设施

如果将现有基础设施转化为PPP模式可能有多种选择，如政府可以通过租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。如果通过PPP模式来化解政府在建设过程中所发生的债务，可考虑选择TOT模式，就是将已建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得化解原来债务，而私营部门在得到基础设施一个较长时段的运营权后经营管理，取得合理回报，当运营期结束再交还给政府。

2．扩建和改造现有基础设施

这方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通过租赁－建设－经营、购买－建设－经营、外围建设等形式与民营企业合作。化解这方面的债务，可分为两类情况，一是前期因建设形成的债务；二是因需要扩建和改造带来新的债务。这两类情况都可采用TOT的模式来化解原来的债务和防范未来发生新债务。如果仅仅因改造或扩建需要贷款融资，可以仅对改造部分采用BOT模式。政府将需要升级改造的基础设施转让给私人部门，由私人部门升级改造原有的基础设施，并经营管理升级改造后的基础设施。经营者在特许权下向使用者收费，并向政府交纳一定的特许费，经营期满后再将基础设施转交给政府。

3．新建基础设施

对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等PPP模式。这些方式可以有效避免政府债务的发生。建设－转让－经营（BTO）是指由民营企业建设基础设施，建设完成后转交给政府部门，然后再由民营部门经营管理。这种模式有利于提高基础设施建设的效率和质量，也可以提高经营管理的效率。在民营企业对基础设施经营管理期间，所有权属于政府。民营企业以租赁的形式获得经营权，同时也可以把建设时所使用的资金作为租金，从而获得优先租赁权。建设－经营－转让（BOT）是指由民营企业建设基础设施，建成后由民营企业经营管理，按照特许经营的合约时间，经营到期后转交给政府。在经营管理期间，基础设施的所有权是属于政府的，但是，不需要向政府交纳使用费，只是在经营到期后，无偿交还政府。在交给政府之前，必须保证基础设施的完整性、正常功能等。建设－拥有－经营（BOO）是指由民营企业建设基础设施，建设完成后，民营企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。当然，这里的“永久性”经营权是个相对概念，是在特许权下面的“永久性”经营。这三种合作的形式主要目的是为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率，提高基础设施的建设质量与运营服务水平。

不同领域化债模式的选择

了解了债务种类以及化解债务的PPP模式，下面具体分析不同领域如何选择不同的PPP模式化解债务。

1．市政建设

市政建设主要由供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理和轨道交通等组成。其经济水平不尽相同，有些项目通过向使用者收费可以收回投资，一些项目则不能收回投资。对于能够通过向使用者收费收回投资的项目，可以根据项目情况优先采用TOT或BOT的方式，对于不能通过向使用者收费收回全部投资的项目，政府给予相应的补贴，同样也可选择TOT或BOT模式。对一些没有必要转让给政府的项目，可采用BOO的方式。

政府可以通过转让已有项目归还银行贷款，从而化解因市政建设所带来的地方政府债务。对于新建项目，政府可以通过选择合理的PPP模式，避免政府形成新的债务，又能及时提供社会所需要的市政设施。

2．土地收储

土地收储不是一般的基础设施项目，只是一种带有土地储备性质的前期投入，这种投入会给未来带来收益。因此，土地收储同样可以采用PPP模式。如果是新的土地收储项目，政府完全可以通过公开招标选择一个SPV，让其对土地开展前期整治，未来土地收益可以通过与政府分享方式获得相应的报酬。而对于已经通过贷款开展的土地收储项目，政府可以招标方式选择一个SPV，让其承接政府没有完成的工作，同时将前期政府投入归还政府，同样可以让其通过未来土地收益获得相应的报酬。

3．交通运输设施建设

交通运输设施主要指高速公路、铁路等，可以将政府投资的高速公路经营权转让给私营部门，将转让所得化解由该项目带来的债务。当然，要避免将快要归还完债务或已经归还完的高速公路再次出让。对于已经营不同年限的高速公路所选择的特许期也会有所不同。对未来再建的高速公路，尽可能选择PPP模式而不是继续由政府贷款修建。对于铁路，可以选择一些经济效益较好的路段开展PPP模式的试点，待积累一定经验后，再推广到一般的铁路项目中。

4．保障性住房

保障性住房的债务主要集中在廉租房和公共租赁住房，限价房和经济适用房并不带来政府债务。对于带来政府债务的两类保障房，应当采用TOT形式，将已经建设的保障房转让给SPV，由SPV运营管理，经营期后再转让给政府。政府将转让所得归还债务。由于这两类保障房的房租所得不能覆盖投资成本，因此，需要政府通过补贴可延长经营期限的方式提高投资者收益。

5．教科文卫

教科文卫中的政府债务化解，主要是对基础设施建设所带来的债务的化解，对已经建设的基础设施带来的债务，同样可以通过TOT的方式来化解，就是将已经建设好的基础设施转让给SPV，由其经营管理维护，经营期结束后再转让给政府。由于教科文卫基础设施项目的经济性较弱，可能需要更多的政府补贴来实现PPP模式的成功实施。对新建基础设施可以借鉴PFI模式（即政府付费的PPP形式，现在已发展为PF2，与PFI相比，PF2要求SPV有一定的注册资本金，同时政府持有SPV的股份）。

6．农林水利建设

农林水利建设项目有较大不同，一些纯公益类项目，依然需要由政府投资，可以采用PF2的方式。一些经济性较好的项目，可以采用TOT（已建基础设施）或BOT（新建基础设施）。如水利发电可以采用BOT或TOT形式，而水闸则需要通过PF2的方式。

7．生态建设和环境保护

生态建设和环境保护项目一般为纯公益类项目，所能采用的PPP模式要根据项目自身的经济效益来确定。如果经济性较好，可以采用BOO或BOOT方式；如果完全需要政府投入，建议选择PF2形式。

8．工业和能源

工业和能源项目所带来的政府债务较少，一是由于是接近市场化的项目，二是项目本身有很好的收益。因此，私营部门参与积极性较高，只需政府给私营部门特许权就可以。

9．其他

其他项目给政府带来的债务所占比例并不少，化解此类项目债务要根据项目具体特征来选择合适的PPP模式，首先优先化解经济性较好的项目，所选择的模式依然是TOT或BOT；对于经济性较弱的项目，建议选择PF2模式。

要解决的关键问题

除了选择适合的PPP模式，在通过PPP化解地方债务过程中，还应当解决好以下几方面的问题：

1．选择直接效益相对好的项目

通过PPP化解地方政府债务，首先要选择有一定回报能力、运营中可产生现金流的项目。如果项目本身现金流较弱，则应该注意构造较好的长期盈利模式。一些基础设施项目有较强的社会性，即具有较高的间接经济效益，而直接经济效益较弱，因此，构造盈利模式时可合理加入垄断性。垄断性有利于保证项目有足够把握达到财务目标。如果所选择的项目盈利能力较强，其垄断性则可以降低。

2．对于经济回报能力较弱的项目，提供灵活的政策和有力度的激励措施

根据项目特点，政府应该为经营者提供相应的优惠激励措施，特别是对经济回报能力较弱的项目。激励方式通常有如下几个方面：①最低经营收入保证。为了确保项目的成功实施，政府应该在一定时期内以固定的价格购买一定数量的产品或服务，如电厂、水厂等；或者在现金流大幅度下降时，政府给予以适当的补贴，如隧道或公路交通等。即使补贴产生一定的财政压力，也会比政府自己办项目的财政压力低很多。②授予经营现有收费设施的专营权。③商业自由空间。准许项目公司在授权范围之内开展符合公司利益的延展开发。④无第二设施担保。必要时政府应该担保在该项目经营期内不再建设第二设施，以保证该项目的独家垄断地位。

3．将一部分BT模式的项目转为BOT

目前为加快基础设施建设，不少地方采用了BT模式，往往转让时间段较短、成本较高，给地方政府造成不少债务压力。对于这种债务，地方政府可以采用通过将BT转为BOT的方式化解，经营方式可以有多样化的选择。例如，市内轨道交通，虽然不可能通过向用户收费的方式收回投资，但可以将道路两边的经营权交给投资者，让其获得相应回报；如果还不足，政府也可提供适当补助以达到投资者最基本的投资收益保障。

4．积极探索狭义PPP概念下的SPV形式

众所周知，在PPP模式中，SPV的作用是非常重要的，因此，应当在选择PPP模式时就尽可能要求设立SPV，特别是对于公开招标项目，招标对象必须要求符合项目条件的SPV才能参与投标，并对SPV设立一定的条件，如注册资本金比例、股东构成等要有一定的约束。

5．加强监督管理

在通过PPP化解债务过程中应当加强监督管理，一方面，防止那些没有条件的项目也采用PPP模式，或因采用PPP模式给服务质量带来下降风险；另一方面，提高公众参与度，让更多的公众参与对PPP项目的监督，同时也充分发挥媒体的监督作用。■

作者贾康、孙洁为财政部财政科学研究所研究员；曾晓安为财政部经济建设司副司长