座人最火澳大利亚促进矿业发展的做法和经验

澳大利亚促进矿业发展的做法和经验

（一）各级政府职责分工明确

澳大利亚矿业由联邦政府和州/领地政府（全澳分六个州、堪培拉特区和北领地）两级政府管理。他们的共同职责是：创造一个有利于矿业发展的宏观经济环境，降低或消除不利于公平竞争的因素，以合理的投入获得并传播地球科学信息，加强勘探、开发项目审批，安全和环境评价等方面的监管等。澳大利亚政府部门不参与矿产资源的商业勘探和开发活动。

联邦政府和州/领地政府的职责分工明确。联邦政府负责制定国家政策，包括财政、金融和税收政策；外国投资导向、国际贸易和关税政策；实施与《公司法》和《原住民土地权法》有关的矿产资源事务管理；负责有关国际协议的签署和执行；海岸线三海里外矿产资源的勘探和开发许可证的审批；行使由宪法赋予的出口权（如北领地铀矿）管理；开展国际贸易合作和对外事务管理；以及负责采矿对环境的影响评价审批等。

州/领地政府负责对属地内（包括距海岸线三海里以内海域）矿产资源的勘探、开发和环境保护的日常管理，以及与勘探、开发有关的基础设施建设、环境影响评价等的审批和监管。

（二）矿产资源勘探与开发审批

澳大利亚依法开展矿产资源的勘探和开发管理。澳大利亚与陆上固体矿产开发利用有关的法律包括《采矿法》、《原住民土地权法》、《环境保护法》等。海上矿产和能源的勘探和开发，也有专门法律。澳大利亚《采矿法》规定了矿产资源的三种权限：所有权、勘探（包括初步勘探和详细勘探）权和开采权。每个州/领地也有相应的法律。如西澳《采矿法》（Mining Act 1978）规定，矿产资源归皇家（联邦政府）所有，1899年前转让的自有土地上的非贵金属除外。在澳大利亚从事矿产资源勘探和开发活动，要申请并取得许可证。如果暂时不开发，可以申请保留权许可。每个州的审批情况大同小异。

初步勘探许可证。在澳大利亚申请勘探许可时，必须提交工作计划并详细说明勘探工作方案和资金预算；工作计划必须经过主管审查许可的部长同意。在澳大利亚申请矿产勘探许可，需要在政府公报或当地报纸上发布信息。除新南威尔士和昆士兰外，其他五个州/领地在批准发放勘探许可证前还要听取公众意见。

勘探许可证。获取程序与初步勘探许可证类似。所有申请勘探许可的地区都要进行环境影响评价；在勘探许可证签发后批准土地使用期限时，还将进一步增加对环境保护和土地恢复的规划实施要求。勘探许可证的有效期一般为二到六年。

保留权许可证。澳大利亚的六个州发放保留权许可证，允许发现矿产资源的许可证持有人推迟矿产资源的开发，直到经济上可行。申请保留权许可需要提交潜在经济矿藏的存在证据以及工作计划。保留权许可期限通常为五年，可以续签。

采矿许可证。在澳大利亚大多数州，任何人都可以申请采矿许可证，但勘探许可证和保留权许可证持有人享有优先权。申请人必须提交矿产资源开采规划或详细计划。除塔斯马尼亚州外的其它地区，均要公布采矿申请，并在政府公报或当地报纸上发布。一旦申请在某地采矿，就要通知公众、土地所有者或土地使用者。

（三）矿山环境保护与复垦管理

矿山开发将对植被、地表水和地下水系统、生物多样性等产生较大影响。澳大利亚联邦政府依据《环境和生物多样性化工的转型升级随着精细化程度的提高、加工深度的提高保护法（1999）》（EPBC）的有关规定，对那些可能造成重大环境影响的活动进行环境评估和审批。该法规定的具有全国意义的环境事件包括：海洋环境，受保护的世界遗产，国家遗产，加入《拉姆萨尔国际公约》的湿地，国家濒危物种，迁徙物种，涉核活动等。如果涉及到上述内容，就必须经过澳大利亚联邦政府环境部长批准后才能开展矿业活动。项目申请人获得环境许可证，大致分三个阶段：

提交申请——申请人将开发计划交给澳大利亚联邦政府环境部长，他在20个工作日内决定是否要按照EPBC的规定进行审批。如需要审批则进入第二个阶段，即评估阶段。

评估——澳大利亚联邦政府环境部长可用多种方法评估，如对原始文件进行评估、要求编制环境影响说明书，或者开展各种调查。州/领地的评估也可以视项目的不同而采取不同的程序。

批准——分为批准、有条件批准和拒绝批准三种类型。如果没有得到批准，申请人可以在修改开发计划之后重新申请，但要得到州/领地以及地方政府的同意。

在澳大利亚，矿业企业均要依法编制矿山环境保护和关闭规划，将环境保护和生态恢复放在重要位置。我们在力拓(Rio Tinto)矿业集团调研时了解到，该企业在采矿之初就开始制定矿山关闭计划，并将矿山关闭成本列入支出项目，明确职责分工，建立一整套指标来考核矿山关闭是否符合有关部门的标准要求。如果矿山关闭或尾矿没有得到适当处理，势必对环境造成不良影响，不仅妨碍地方的产业转型和可持续发展，也影响企业声誉。

澳大利亚还设立了“矿山关闭基金”，资金主要来源于矿山企业的上缴，用于矿山关闭后的生态恢复、设施拆除、产业转型等目的。如果企业按照标准完成了闭坑的相关工作，上缴资金将被返还。我们在考察力拓集团韦帕矿区的尾矿坝、矿山复垦区时看到，本地植物的培育和恢复受到特别重视，受到影响的一些植被已得到恢复，显示了勃勃生机和生物多样性的栖息地条件，这也是地方可持续发展的基础。

（四）矿业税费征收

在澳大利亚申请初步勘探权、保留权及采矿权许可都要付费，但费用不高。访问中我们得知，收取的费用还不足以支付管理成本。在取得勘探权、采矿权后，企业在开始工作前要赔偿地上物品损坏和其它因土地契约终止、通行权受限，损坏的环境改善及合理控制损坏等项费用。在西澳、南澳和新南威尔士，还要赔偿土地使用权损失、收入减少以及其它社会危害等费用。

在澳大利亚采矿，企业要向联邦政府、州政府交矿业税。政府通过法规确定许可证税收制度。矿业税率的形式及税率高低根据矿种、矿山所在地及矿产品分组确定。澳大利合适金属、塑胶、橡胶、纺织品、合成化学制品、电线电缆、皮革等行业使用亚矿业税收制度，主要有以下几种：

——固定费率的许可证税收制度，按单位重量收取；

——从价费率的许可证税收制度，按照产值的一定比例计算税率；

——与利润挂钩的许可证税收制度，也称为资源税租金；

——混合许可证税收制度，按照固定从价制与利润挂钩制相结合的办法征收。

澳大利亚矿产资源许可证收税标准在各州/领地不同，基本水平如下：

金属矿产：1.5%-7.5%的从价税率，或较高为22.5%的利润税率，并有税收抵扣政策；

煤炭：2.5%-7.5%的从价税率，或较高为18%的利润税率，或固定税率0..34澳元/吨；

非金属矿产（砂石、石灰石等）：0..00澳元/吨，或产值的2.75%。

从价征收一般以坑口价（mine mouth）或离岸价（free on board）为计税基础，不同计算方法含有不同减免（allowable deductions）。与利润挂钩的许可证税收，不同的州/领地根据矿种确定；并趋向于采用从价制和利润制相结合的税收制度。具体矿种的税率，可以从澳大利亚联邦政府或矿业协会的相关站上查得。

与利润挂钩的许可证税收制度以项目为基础，利润计算方式是项目总收入减去各种抵扣后的成本。项目成本包括：经营费用、资产折旧、贷款利息和前期勘探费用等。澳大利亚正在考虑采用世界各国通行的“从净价——收入许可证税收”制度，其中的靠前部分采用从价计算，在矿产品销售后计征；第二部分根据利润计征，即在采矿产生利润后，公司要对利润部分缴纳额外的许可证税。

（五）矿业与地方可持续发展

澳大利亚联邦政府、州政府和地方都能从矿业发展中得到收益。联邦政府收益来自企业税、海岸线三海里外的矿产资源税及石油收入税。州一级政府收益来自辖区内的矿产资源税。在财政年度，州/领地政府收取的公司非石油类矿产许可证税，约占矿业总产值的3.5%。地方收益来自于当地居民的就业，企业建设的基础设施以及企地共建的服务设施等。

在矿业与地方发展的关系中，矿业企业应承担的包括：遵守法律法规，保护矿山环境和承担社会等。我们考察的力拓矿业集团，在澳大利亚矿业开发中十分重视与地方的和谐发展。作为一个成立于1873年的矿业公司，力拓矿业是全球第二大矿石供应商，是中国铁矿进口的第四大供应商。力拓在澳大利亚开发矿业有约50年的历史。除在各种许可证获取过程中遵守相关法律、考虑地方利益、重视矿山恢复和环境保护外，还承担较多社会，为矿区所在社区开展多种公益性项目。在韦帕铝业公司考马克矿区考察时，我们听取了韦帕镇委员会的介绍，考察了韦帕镇基础设施的建设情使用进程中况。随着考马克矿的开发，韦帕镇也得到快速发展，建起了独立运行的政府机构，建设了相关基础设施，服务业也得到较快的发展。社区公益性项目的内容包括，考马克铝矿公司出经费制定计划，提供就业机会，帮助社区建新医院、人员培训、教育和文化交流等，并制定年度工作计划。在该镇委员会组成人员中有两人来自考马克矿，这一点与我国矿业城市因采矿兴建的情形类似。

启示与建议

澳大利亚矿产资源勘探开发和矿山环境保护的管理经验，给我们许多启示：

1．明确职责分工，规范矿业秩序。澳大利亚在矿产资源管理方面，对于联邦和州/领地政府的共同职责以及联邦政府和州/领地政府各自职责都有明确规定，各行其责。澳大利亚矿产资源探矿权、开发权的审批信息透明，用户可以通过互联快速了解相关信息，申请登记探矿权等手续也很方便。

我国矿产资源产权改革仍在探索之中。我国实行重要矿产勘探、开发由国家审批，一般矿产由地方审批的制度。但在实际运行中，一些地方出现了随意截留权限、应报上级政府审批而不报的情形；各级政府之间、政府各部门之间职责不清，经常是有利的事情抢着干，需要承担的事情则互相推诿。其结果导致我国的矿业开发秩序混乱，如同一个矿床被分别批给不同的单位勘探，一些单位拿到勘探权、发现矿后没有申请采矿权就“无证”开采，甚至不具备任何资质的单位和个人也在地方政府的默许下肆意滥采等现象也屡见不鲜。因此，在明确政府职责分工的基础上加强监管，规范矿产资源的勘探和开发行为，是一项十分迫切的任务。

2．建立矿产资源的有偿使用制度。澳大利亚通过法规确定矿产资源的有偿使用，并有税费之分。例如，企业申请勘探权和开发权要向管理部门交费；采矿前要向土地、道路所有者或地方政府支付补偿费；采矿时要交资源税（给州级政府）和企业税（给联邦政府）。

虽然我国《矿产资还使实验进程中试样打滑源法》规定了矿产资源归国家所有，但缺乏必要的税费制度作保证，“国家所有”难以落到实处。我国实行矿产资源补偿费制度，但税费收取情况较乱。由于采用固定费率，在矿产品市场低迷时成为企业的负担，而在资源价格上涨时根本起不到调节作用，同时还助长了采富弃贫、浪费资源的现象。这就需要我们研究制定并实施合理的矿业税费制度，保证矿产资源的高效开发和合理利用。

3．矿业企业必须客户测试证明承担矿山环境保护和社会。社会许可证（social license to operate）的提法在澳大利亚已经得到认同，即矿业企业在从事矿业活动时，不仅要满足法律法规等正式规则的要求，还要与社区居民有良好的沟通，通过开展因地制宜的、符合当地居民需求的各种活动，以获得社区组织和居民的广泛支持。

我国虽然早就有了矿山环境保护的法规，但矿山环境保护和复垦费征收制度刚开始实行不久，各地做法也不统一，特别是法规与政策的执行环节比较薄弱。一些矿业企业追求眼前利益，掠夺性开采、乱采滥挖导致矿产资源采出率极低、浪费严重；一些矿业企业没有矿山环境保护和复垦规划，因而也就没有投入，植被和地下水系统破坏、环境污染等问题还没有得到有效的遏制和纠正。因此，必须依法监督矿山企业承担环境保护和复垦的。一旦发现企业没有保护矿山环境并进行采后复垦，就必须督促其改正，直至禁止其从事矿产资源的勘探和开发活动。还应加强腐败的惩罚力度，提高违法成本，促进资源开发和环境保护的良性循环。

4．合理分配收益，带动地方发展。合理分配收益，是企业提高矿产资源采出率、地方政府规范矿业开发秩序的重要保证，也是处理好企业与地方关系的关键所在。我国目前矿产资源开发中的收益分配关系没有理顺，地方政府缺乏保护资源的动力和积极性。如在石油和天然气开发领域，大型石油企业均隶属中央，资源开发的收益绝大多数归属中央财政和企业自身，归属地方的资源税比例偏低，当地政府和居民收益很少，还要承受生态环境的负效应。再如在煤炭领域，由于大型国有煤炭企业所产生的收益主要归中央财政所有，塌陷区治理工作往往得不到企业的主动承担，也缺乏必要的资金支持，使得地方政府对于当地小企业和个人滥挖滥采行为缺乏严格监管的积极性。因此，应在改革资源税体系，提高资源税税赋水平的前提下，提高归属地方的收益比例，一方面使地方政府在矿产资源开发中得到更多的收益，另一方面可以抑制滥采滥挖和采富弃贫现象的发生。要建立和完善矿山环境治理保证金制度，使包括中央企业在内的所有矿业企业对于所属矿区的环境综合整治、采空区治理和复垦都担负起其本来就不可推卸的。对于矿业发展中的遗留问题、危机矿山、矿业城市等，应通过各项优惠或补偿政策的实施，促进这些地区的产业转型和可持续发展，以矿产资源的可持续利用支撑我国社会经济的可持续发展。